CẢI CÁCH HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH THUẾ VIỆT NAM

 

ThS. Phan Thị Yến Phượng

GVCH Khoa KT - KT (Bộ môn Kế toán tài chính)

Thuế là một công cụ tài chính vô cùng quan trọng, gắn liền với sự tồn tại và phát triển của nhà nước. Đánh thuế không đơn thuần để tạo ngân sách chính phủ mà còn mang nhiều ý nghĩa quan trọng về kinh tế, chính trị và xã hội. Một hệ thống thuế hữu hiệu không chỉ củng cố nguồn lực tài chính công, kích thích tăng trưởng kinh tế của quốc gia mà còn góp phần tăng cường khả năng cạnh tranh và hội nhập của nền kinh tế.

 

Cải cách hệ thống chính sách thuế là một việc làm cần thiết của Chính phủ và gắn liền với đời sống kinh tế - xã hội của một đất nước nhằm đưa hệ thống thuế tương thích với thông lệ của cộng đồng thế giới và điều chỉnh thuế phù hợp với những thay đổi căn bản trong từng giai đoạn thực tiễn của nền kinh tế.

Nhận thức được tầm quan trọng này, cùng với xu thế hội nhập, liên kết phát triển kinh tế trong khu vực và tiến tới toàn cầu hóa kinh tế, ngay từ những năm 1986, cùng song hành với đường lối đổi mới, Chính phủ Việt Nam đã thực hiện nhiều nỗ lực trong việc cải cách chính sách, đặc biệt là chính sách thuế. Từ đó đến nay, hệ thống thuế Việt Nam đã liên tục được cải cách để dần dần hoàn thiện và phù hợp với thông lệ quốc tế.

Trong bài viết này, chúng tôi không nhắm tới mục tiêu phân tích chính sách thuế mà chỉ phác thảo những nét cơ bản về các bước cải cách thuế Việt Nam thời gian vừa qua cũng như chiến lược cải cách thuế giai đoạn 2011-2020, trong nỗ lực của Chính phủ về việc định hình hệ thống thuế khóa Việt Nam theo hướng hiện đại. 

I/ Cải cách Thuế giai đoạn 1990 – 1995 (Cải cách Thuế bước I)

Từ năm 1990 trở về trước, chính sách thuế chỉ được ban hành chủ yếu thông qua Pháp lệnh hoặc Nghị định, chưa phù hợp với tính chất pháp lý theo quy định trong Hiến pháp về thuế. Do đó, yêu cầu đổi mới hệ thống chính sách thuế trong giai đoạn này là phải lần lượt xây dựng và ban hành thành một hệ thống các Luật thuế, áp dụng thống nhất trong cả nước.

Trên tinh thần này, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đã có Quyết định số 05-CT ngày 12/01/1989 thành lập "Tổ chỉ đạo soạn thảo dự án luật mới về các loại thuế" để chuẩn bị cho công tác nghiên cứu, soạn thảo các luật thuế mới. Công việc nghiên cứu được khẩn trương triển khai, các dự án thuế đã được đưa ra bàn bạc, thảo luận và thông báo công khai để tranh thủ ý kiến tham gia rộng rãi của các tầng lớp nhân dân. Kết quả được thể hiện qua các Luật thuế và các Pháp lệnh thuế trình lên Chính phủ, Hội đồng Nhà nước và Quốc hội xem xét, lần lượt thông qua và ban hành trong giai đoạn này:

 

 

Riêng về thuế vốn, thực chất trước mắt là khoản thu trên vốn Ngân sách Nhà nước cấp, chỉ áp dụng trong phạm vi hẹp đối với khu vực quốc doanh, không phải là thuế nên Hội đồng Nhà nước giao cho Chính phủ ban hành dưới hình thức Nghị định.

Kết thúc cải cách bước I, hệ thống thuế Việt Nam về cơ bản bao gồm 12 sắc thuế lớn và một số loại phí, lệ phí; trong đó, nguồn thu chủ lực là thuế doanh thu, thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt và thuế lợi tức.

Cải cách Thuế bước I đã đạt được nhiều kết quả quan trọng, được nhận định rằng: Thuế bước đầu đã phát huy vai trò điều tiết vĩ mô nền kinh tế, tạo nguồn thu ngày càng to lớn cho Ngân sách Nhà nước. Cải cách Thuế bước I đã làm cho thuế có cơ sở pháp luật vững chắc, áp dụng bình đẳng cho các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, thay thế hẳn hệ thống thu cũ (Hồ Xuân Phương và Nguyễn Công Nghiệp_Viện Nghiên cứu Tài chính_Bộ Tài chính_2001).

 

Kết quả sau 5 năm thực hiện cải cách Thuế bước I

 

Nguồn: Tổng hợp từ số liệu Bộ Tài chính

           

Hệ thống thuế giai đoạn này tuy được coi là có những tiến bộ đáng kể: Tạo khuôn khổ pháp lý vững chắc cho các hoạt động của nền kinh tế và tài khóa quốc gia, thuế chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng thu Ngân sách nhà nước, tốc độ tăng trưởng của GDP lẫn thuế thu đều cao. Tuy nhiên, vẫn còn những bất cập nhất định: Chưa bao quát các nguồn thu phát sinh trong nền kinh tế thị trường; hệ thống chính sách thuế còn chưa phù hợp với thông lệ quốc tế, chưa đảm bảo được tính tương thích với các nền kinh tế thị trường trong khu vực; các sắc thuế dù đã được sửa đổi, bổ sung vẫn chưa đạt được mục tiêu đơn giản và rõ ràng.

II/ Cải cách Thuế giai đoạn 1996 – 2004 (Cải cách Thuế bước II)

Những bất cập của cải cách Thuế bước I, cùng với sự tăng trưởng nhanh chóng của nền kinh tế là tiền đề đưa Việt Nam bước vào cuộc cải cách hệ thống Thuế bước II. Mục tiêu của đợt cải cách này là củng cố hiệu lực thu bằng cách tăng cường quản lý và chống thất thu; xây dựng nền ngân sách dựa vào nội lực; chuẩn bị hội nhập kinh tế khu vực.

Để đạt được mục tiêu này, cần phải xây dựng các sắc thuế tương thích với cộng đồng thế giới; đồng thời điều chỉnh, bổ sung các sắc thuế hiện hành để phù hợp với tình hình phát triển kinh tế. 

Chính sách thuế trong giai đoạn này có nhiều thay đổi đáng lưu ý:

- Ban hành Luật thuế giá trị gia tăng số 02/1997/QH9 (thay thế cho Luật thuế doanh thu) và Luật thuế thu nhập doanh nghiệp số 57-L/CTN (thay thế cho Luật thuế lợi tức) có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/1999 (theo Nghị quyết Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 11 ngày 10/05/1997). Đây là hai luật thuế cơ bản quan trọng điển hình cho hai loại thuế: Thuế gián thu (thuế giá trị gia tăng) và thuế trực thu (thuế thu nhập doanh nghiệp). Phạm vi điều chỉnh của hai sắc thuế này khá rộng, tác động đến nhiều mặt kinh tế xã hội. Đây có thể coi là bước đột phá quan trọng nhất của công cuộc cải cách Thuế bước II.

- Ban hành Pháp lệnh thuế tài nguyên (sửa đổi) số 05/1998/PL-UBTVQH (ngày 16/04/1998) thay thế Pháp lệnh thuế tài nguyên ban hành ngày 30/03/1990.

Đồng thời cải cách Thuế bước II cũng thực hiện sửa đổi, bổ sung một số nội dung các luật thuế hiện hành như:

- Pháp lệnh thuế thu nhập cá nhân đối với người có thu nhập cao được sửa đổi, bổ sung hai lần (ngày 06/02/1997 và ngày 30/06/1999).

- Luật thuế xuất nhập khẩu và thuế tiêu thụ đặc biệt (theo Nghị quyết Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 3, ngày 20/05/1998, có hiệu lực từ ngày 01/01/1999).

- Luật thuế chuyển quyền sử dụng đất (theo Lệnh số 03L.CTN, kỳ họp thứ 6, Quốc hội khoá X ngày 04/01/2000).

Bên cạnh đó là các quy định chung về lệ phí, phí: Ngoài các khoản thuế, lệ phí và phí do Chính phủ ban hành chính thức, nhân dân còn phải đóng góp nhiều khoản do các ngành, các cấp tuỳ tiện đặt ra, với tên gọi khác nhau, mức thu quy định tuỳ tiện và không sử dụng chứng từ do Bộ Tài chính quy định nhằm giấu nguồn thu, tránh sự kiểm tra, kiểm soát, dẫn đến tiêu cực, lãng phí, làm giảm lòng tin của dân vào chính sách động viên đóng góp của Nhà nước. Do đó, ngày 28/07/1992, Hội đồng Bộ trưởng đã có Quyết định số 276/CT giao cho Bộ Tài chính thống nhất quản lý các khoản lệ phí và phí, nhờ vậy, đã bảo đảm được thêm nguồn thu về lệ phí và phí tập trung vào Ngân sách Nhà nước.

Giai đoạn II của chiến lược cải cách thuế được tiến hành trong bối cảnh tình hình kinh tế có nhiều thay đổi, lúc này Việt Nam đã bắt đầu tham gia vào các Hiệp định thương mại quốc tế và song phương. Thực hiện đường lối đổi mới toàn diện của Đảng, trong đó có chính sách mở cửa hợp tác kinh tế với các nước để góp phần nâng cao khả năng cạnh tranh, nâng cao năng lực sản xuất, khả năng xuất khẩu và hiệu quả phát triển kinh tế, Việt Nam bắt đầu tiến hành đàm phán các thỏa thuận quốc tế về thuế:

Hiệp định tránh đánh thuế hai lần

Có thể nói đây là nội dung cơ bản đầu tiên để hình thành những chế định về thuế quốc tế ở Việt Nam. Mục tiêu của các Hiệp định tránh đánh thuế hai lần nhằm loại bỏ việc đánh thuế trùng, bên cạnh đó, Hiệp định còn tạo khuôn khổ pháp lý cho việc hợp tác và hỗ trợ lẫn nhau giữa cơ quan thuế Việt Nam và các nước trong công tác quản lý thuế quốc tế nhằm ngăn ngừa việc trốn lậu thuế đối với các loại thuế đánh vào thu nhập và vào tài sản. Hiệp định tránh đánh thuế hai lần đầu tiên của chúng ta là ký kết với Autralia ngày 13/10/1992 và cho đến nay (năm 2012), Việt Nam đã ký kết hiệp định này với hơn 60 quốc gia trên thế giới. 

Cam kết về giảm thuế nhập khẩu với ASEAN

Đây là thỏa thuận quốc tế cam kết với ASEAN với nội dung giảm thuế nhập khẩu theo Hiệp định về chương trình ưu đãi về thuế quan có hiệu lực chung (CEPT) kể từ khi Việt Nam trở thành thành viên của ASEAN ngày 28/07/1995.

Các thoả thuận quốc tế khác về thuế  

Tiếp tục thực hiện chủ trương của Đảng về mở cửa, hội nhập kinh tế với khu vực và thế giới, Tổng cục thuế đã nghiên cứu xây dựng trình Bộ Tài chính và Chính phủ những phương án cam kết giảm thuế với các tổ chức quốc tế và quốc gia, tiêu biểu là:

- Chương trình hành động của quốc gia (IAP) để thực hiện tự do hoá thương mại vào năm 2000 với mức thuế nhập khẩu là 0% theo cam kết để trở thành thành viên của Diễn đàn hợp tác kinh tế Châu Á - Thái Bình Dương (APEC) ngày 14/11/1998.

- Những cam kết ràng buộc các mức thuế nhập khẩu và giảm dần theo hướng mở cửa thị trường khi gia nhập WTO.

Mức độ cam kết của các thỏa thuận này là khác nhau, nhưng đều có điểm chung là cắt giảm hàng rào thuế quan để hướng tới mục tiêu tự do hoá thương mại.

Nhìn chung, cải cách Thuế bước II về cơ bản đã đạt được những mục tiêu đề ra ban đầu. Tuy nhiên, hệ thống chính sách thuế vẫn chưa thực sự phát huy được sức mạnh của một công cụ quản lý và điều tiết chủ đạo của nhà nước đối với nền kinh tế. Những nhược điểm chủ yếu tập trung vào mặt kỹ thuật và quy trình quản lý thu thuế; bên cạnh đó, Việt Nam đang bước những bước chủ động trên hành trình hội nhập quốc tế, đây chính là tiền đề bắt đầu chặng đường cải cách Thuế bước III.  

III/ Cải cách Thuế giai đoạn 2005 – 2010 (Cải cách Thuế bước III)

Chương trình cải cách thuế giai đoạn này được thực hiện trong bối cảnh thế giới đi vào kỷ nguyên công nghệ thông tin, khoảng cách giữa các nước được thu lại gần nhau hơn trong một thị trường rộng mở, điều này tất yếu có nhiều tác động đến chính sách thuế của từng nước. Do đó, xu hướng vận động của hệ thống thuế thế giới buộc chính sách thuế Việt Nam phải cải cách để duy trì sự ổn định. Bên cạnh đó, những chủ trương của Đảng và Nhà nước hướng đến thiết lập tiến trình công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước cũng ảnh hưởng nhiều đến bước cải cách thuế lần này.

Ngày 06/12/2004 Thủ tướng Chính phủ ra quyết định số 201/2004/QĐ-TTg về việc phê duyệt chương trình cải cách hệ thống thuế đến năm 2010. Mục tiêu của cải cách thuế giai đoạn này là: “Xây dựng hệ thống chính sách thuế đồng bộ, có cơ cấu hợp lý phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, gắn với hiện đại hoá công tác quản lý thuế nhằm đảm bảo chính sách động viên thu nhập quốc dân, đảm bảo nguồn lực tài chính phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước; góp phần thực hiện bình đẳng, công bằng xã hội và chủ động trong hội nhập kinh tế quốc tế”.

Ở giai đoạn này, nền kinh tế đã có những bước phát triển đặc biệt, việc thực hiện các cam kết quốc tế đa phương và song phương dẫn đến sự cắt giảm đáng kể nguồn thu từ thuế nhập khẩu, hiện chiếm tỷ trọng khoảng 30% trên tổng số thu về thuế, nên nội dung cụ thể của cải cách Thuế bước III hướng đến việc sửa đổi các sắc thuế hiện hành và ban hành những loại thuế mới như thuế thu nhập cá nhân, theo xu hướng tăng dần tỷ trọng thuế trực thu, tương ứng giảm dần tỷ trọng thuế gián thu; phù hợp với giai đoạn hội nhập và thực hiện các cam kết quốc tế.

Theo đó, hệ thống chính sách thuế trong giai đoạn này có những bước cải cách như sau:

Công tác quản lý thuế:

Luật quản lý thuế ra đời, có hiệu lực từ ngày 01/01/2007 (Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 10 ngày 29/11/2006) quy định đầy đủ các nội dung của công tác quản lý thuế, có phạm vi điều chỉnh thống nhất đối với toàn bộ các loại thuế (thuế nội địa và thuế đối với hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu), các khoản thu khác thuộc ngân sách nhà nước do cơ quan quản lý thuế quản lý thu theo quy định của pháp luật.

Thuế giá trị gia tăng:

Ban hành Luật thuế giá trị gia tăng ngày 03/06/2008 (số 13/2008/QH12), có hiệu lực từ ngày 01/01/2009 trên cơ sở thống nhất các văn bản luật trước đây (Luật thuế giá trị gia tăng năm 1997, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật thuế giá trị gia tăng năm 2003, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật thuế tiêu thụ đặc biệt và Luật thuế giá trị gia tăng năm 2005) và đưa ra một số quy định mới nhằm phù hợp với thực tiễn nền kinh tế trong giai đoạn này.

Thuế thu nhập doanh nghiệp:

Luật thuế thu nhập doanh nghiệp số 14/2008/QH12 được ban hành ngày 03/06/2008, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/04/2009 thay thế cho Luật thuế thu nhập doanh nghiệp  năm 2003; có nhiều điểm mới phù hợp với thông lệ quốc tế.

Thuế thu nhập cá nhân:

Luật thuế thu nhập cá nhân số 04/2007/QH12 ra đời ngày 21/11/2007, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2009 bãi bỏ Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao trước đây, tạo khuôn khổ pháp luật vững chắc thực hiện thuế thu nhập cá nhân.

Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu:

Ban hành Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu số 45/2005/QH11 ngày 14/06/2005, có hiệu lực từ ngày 01/01/2006, thay thế cho Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu năm 2001 để phù hợp với các cam kết quốc tế về cắt giảm thuế nhập khẩu.

Thuế tiêu thụ đặc biệt:

Luật thuế tiêu thụ đặc biệt số 27/2008/QH12 ngày 14/11/2008, có hiệu lực từ ngày 01/04/2009 được ban hành thay thế cho Luật thuế tiêu thụ đặc biệt năm 1998 và các văn bản có liên quan, tạo cơ sở pháp lý thống nhất và hoàn thiện hơn để thực hiện sắc thuế này.

Thuế tài nguyên:

Ban hành Luật thuế tài nguyên số 45/2009/QH12 ngày 25/11/2009, có hiệu lực từ ngày 01/07/2010, thay thế cho Pháp lệnh thuế tài nguyên trước đây, đây là khuôn khổ pháp lý vững chắc để thuế tài nguyên được thực hiện.

Như vậy, trong giai đoạn này, chương trình cải cách thuế đến năm 2010 cơ bản hoàn thành định hướng ban hành những loại thuế mới; và sửa đổi, bổ sung các sắc thuế chủ yếu hiện hành để phù hợp với giai đoạn hội nhập kinh tế, thực hiện các cam kết quốc tế hướng đến thương mại tự do thông qua tỷ trọng các loại thuế trực thu trong tổng thu thuế.

 

IV/ Cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2011 – 2020

Ngày 17/05/2011 Thủ tướng Chính phủ ra quyết định số 732/QĐ-TTg về việc phê duyệt chiến lược cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2011-2020. Mục tiêu tổng quát của chiến lược được xác định là: “Xây dựng hệ thống chính sách thuế đồng bộ, thống nhất, công bằng, hiệu quả, phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; mức động viên hợp lý nhằm tạo điều kiện thúc đẩy sản xuất trong nước và là một trong những công cụ quản lý kinh tế vĩ mô có hiệu quả, hiệu lực của Đảng và Nhà nước. Xây dựng ngành thuế Việt Nam hiện đại, hiệu lực, hiệu quả; công tác quản lý thuế, phí và lệ phí thống nhất, minh bạch, đơn giản, dễ hiểu, dễ thực hiện dựa trên ba nền tảng cơ bản: thể chế chính sách thuế minh bạch, quy trình thủ tục hành chính thuế đơn giản, khoa học phù hợp với thông lệ quốc tế; nguồn nhân lực có chất lượng, liêm chính; ứng dụng công nghệ thông tin hiện đại, có tính liên kết, tích hợp, tự động hóa cao.”

Trong giai đoạn này, có hai sắc thuế mới bắt đầu hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2012:

- Luật thuế sử dụng đất phi nông nghiệp được Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 7 ngày 17/06/2010 thông qua.

- Luật thuế bảo vệ môi trường được Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 8 ngày 15/11/2010 thông qua. Đây là loại thuế mới trong hệ thống thuế hiện hành, thay thế cho việc áp dụng một số loại phí (như phí bảo vệ môi trường đối với nước thải, phí bảo vệ môi trường đối với chất thải rắn,…).

Hệ thống chính sách thuế bao gồm các sắc thuế, phí và lệ phí:

(1) Thuế giá trị gia tăng

(2) Thuế tiêu thụ đặc biệt

(3) Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu

(4) Thuế thu nhập doanh nghiệp

(5) Thuế thu nhập cá nhân

(6) Thuế tài nguyên

(7) Thuế sử dụng đất nông nghiệp

(8) Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp

(9) Thuế bảo vệ môi trường

(10) Các khoản phí và lệ phí

Yêu cầu cụ thể về cải cách thuế giai đoạn 2011-2020:

- Ban hành mới Luật phí, lệ phí thay thế cho Pháp lệnh phí, lệ phí hiện hành; chuyển thuế môn bài thành một khoản thu lệ phí quản lý hoạt động kinh doanh hàng năm.

- Hoàn thiện các chế độ, chính sách thu ngân sách nhà nước từ tài nguyên, khoáng sản quốc gia như: thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất, thu đấu giá quyền khai thác khoáng sản từ thu dầu khí.

- Sửa đổi bổ sung Luật quản lý thuế và các văn bản hướng dẫn thi hành luật.

-  Cải cách theo nội dung cụ thể đối với từng sắc thuế như: Thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, thuế tài nguyên, thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, thuế bảo vệ môi trường, các khoản thu từ đất, các khoản thu từ thăm dò, khai thác và sử dụng tài nguyên, phí, lệ phí. 

Sau trên hai mươi năm thực hiện cải cách, trải qua nhiều lần điều chỉnh, sửa đổi và bổ sung để phù hợp với tình hình phát triển kinh tế, đến nay, các luật thuế nhìn chung đã phát huy cao tác dụng. Trong chủ trương hoàn thiện hệ thống pháp luật của Việt Nam, ngành thuế vẫn tiếp tục hành trình cải cách để xây dựng hệ thống thuế khóa Việt Nam theo hướng hiện đại và phù hợp với thông lệ quốc tế. 

 

Tài liệu tham khảo

1. Các Luật, Nghị định, Thông tư và văn bản quy phạm pháp luật có liên quan.
2. Đặc san tuyên truyền pháp luật số 13.
3. Website cải cách hành chính http://www.caicachhanhchinh.gov.vn/
4. Website tổng cục thuế http://www.gdt.gov.vn/